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这套制度形成，就跟徐平进行的军改一样，先夺统兵官之权，再夺将帅之权，用制度把这些权力从人的手中，收到各个衙门当中。枢府掌军令，则用制度保证他们做出的军令是正确的，只要不是整个衙门全都成了白痴、狂妄的傻子，发出的军令就不会离谱。从此以后军中事务，不管是军政、军令，还是钱粮、用人，权力都在制度上，而不是归于某一个人。你做这个职务，便就有这个制度规定好的权力，换一个职务，便就是另一个权力。
宋朝是制度复杂、公文繁琐的时代，朝中官员对这一套并不陌生，只是军队由于历史的原因成了例外。现在徐平要把这一套重新推行到军中也不是无章可循，中国的历史足够长，几乎什么事情都能找到先例。秦汉时候军制，便就事无巨细，几乎全部形诸文字。那时候军中不管文职武职，会写公文是基本要求，自己的一切都要在公文中表现出来。现在军中许多统兵官不识字，甚至以不识字为荣，本来就是不合传统的。公文就是实物化了的制度，保证了公文的严肃性，就保证了制度的有效性。文山会海不是有害的，只有无意义的文山会海才是有害的，换句话说，多并没有坏处，只有无意义的多即冗才有害。
只有用制度限定了权力，在制度中武将不可能因为专权做出分外的事，朝廷才可能放心把这大权交给将帅。世间的事就是如此，权力限制了你才能得到权力，不受限制的权力就是狂想。妄想什么都自己说了算，一切凭自己喜好行事，权力不受限制，那只能跟禁军中权力几近无限的统兵官一样，慢慢被边缘化，甚至被人鄙夷。
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第170章 两府并立
从大内出来，已经明月高升。吕夷简辞别了李迪，看着天上的一轮明月，心中感慨万千。他还是没想到徐平会要求把秦凤路的大权交回朝廷来，特别是在沿边诸帅正要求有更大的权力，以专事权的时候。徐平的用意吕夷简明白，只有把大权交回来，朝廷才会给他更多的前线指挥权，更多临机处置的权力。说白了，徐平交回的是个人的私权，但前线大帅职务上的权却会变得更多。吕夷简明白这样做的好处，心里也知道这种事情徐平做得出来，自己却做不来。说到底，吕相公行事，还是放不下心中的私利。
帅府大权交回枢密院，需要一系列制度保证。核心一点，就是自帅臣起，对下属将佐官员的管理，以后以制度为依据，而不是再靠官阶相压。哪怕有属下官员看着不顺眼，你可以在职务上进行打压，却不可以按自己意志进行惩处。类比地方，便就是知州虽然是一州主官，但其下面的通判和幕职曹官都有一定的独立性，既有上下管辖的关系，也相互监视。甚至因为官员个人能力不同，知州和其下属官员的关系是各不相同的，但在制度上规定只有知州独享的权力，其他人也不可以染指。
朝廷把权力直接延伸到帅府下的各官，而不再是像以前，给帅臣大权，一切都由其处置。因为权大，便就不许久任，甚至用不正当手段分其权力。你越能干，就越不放心让你在一个地方任职太久，越不放心把军队交给你。现在由枢密院直接控制帅府各机构，甚至直接控制其下各军，帅臣的权力再大，其对军队的控制力也天差地远。
以前在政事堂，吕夷简主持编了《中书条例》，这条例在他失势后还曾经成为政敌攻击他的把柄。因为有了《中书条例》，一个庸人也可以做宰相而不出大乱子，如此一来帝王还怎么会慎选宰相？要不是徐平在三司积极编《三司条例》，把《中书条例》充实起来，那条例说不定已经被废掉了。现在坐镇都堂，又要编《枢密院条例》，还是配合徐平在地方进行的军改。《中书条例》最终为徐平的三司改革做了嫁衣，《枢密院条例》的命运又如何呢？
徐平把经略司的军权交回枢密院，对现在的军制格局是一个巨大的冲击，枢密院的地位空前上升，就能够牢牢压住三衙了。以前说是一切军政归于枢密院，实际上由于统兵权在三衙，是一个相互制衡的局面。枢密院手里没有兵，一举一动都要依赖别人，就连自己的守卫也只能仰仗皇城司。经略司把兵权交回来，枢密院有了地方驻泊禁军的管辖权，从此翻身，不但是压住了三衙，而且就此有了与中书抗衡的本钱。吕夷简明知道此次是徐平借自己的手推行他的改革，还是抵挡不了诱惑，全心全意地去推动。此次变革真正推行下去，吕夷简也就不天天想着重回政事堂了，枢密院的都堂地位就变得与其不相上下。
赵祯换了便服，把李璋如入内殿，对他道：“依适才在崇政殿所议，则以后各路经略司的事权、用人权、财权和军法奖惩大权，俱都交回枢府。如此以来，枢府事权变重，再如现在是绝不可能了，必须要增加人手，增加官职。变革先自秦凤路起，便就先在你管的河西房把架子搭起来，以后各路照行，便就方便不少。”
李璋叉手：“官家说的是，若是要搭那样的架子，无非是把秦凤路经略司的搬过来，修改一番就是。秦凤路就是在经略司下设五司，夺各军统兵官的事权和用人之权，枢密院在京城照做就是。依臣随着经略在秦州一年多的见识，枢密院只要越过经略司向下管到军一级，就足可保证帅臣无异志，若是再向下管一级，就万事无虞。”
赵祯点点头，这个道理他比谁都明白，大宋地方的制度就是虚路一级，实州一级，这种结构稳固无比。这次军制的改革其实是同一个意思，把慢慢变实向藩镇转变的经略司重新虚化，与此同时枢密院把军权抓住，直管到军和将一级。军、将一级的实权抓住了，朝廷就可以向帅臣充分授指挥之权，而不用再担心帅臣会有异心。实际这种结构下他们有没有异心也不重要了，他们能够指挥军队，却不能够控制军队。赵祯干别的不行，做皇帝还是及格线以上，对这种制度、人事的变更，朝政的控制特别敏感。他嘴上不说，心里知道徐平做的是怎么一回事，实际上就是用制度把军队大权抓回朝廷来，也就是交到皇帝和中书的手里，皇帝以后不必再费心费力地去拉拢武将们，直接制度控制就是。如此一来既消除了武将专权跋扈的风险，也开启了真正从普通人选拔将帅的道路。只是从此之后禁军天子私兵的色彩变淡，更多具有了朝廷之兵的色彩，外朝的权势由此大张。赵祯对这一点并不反感，他本来就在把一部天子兵权向枢密院转移，此次大大加速了这一进程。
想了一想，赵祯又对李璋道：“此事大变，对日后军政影响极大，要严选跟着你做事的人。我这里提几个，你思量一下觉得如何？跟着你到河西房做事的人选，一个张茂实，一个刘永年，这两人都多年在我身边，与你熟稔，为人也忠谨。”
李璋张了张嘴，沉默了一会还是道：“官家，臣觉得有些不妥，不知当讲不当讲。”
“这里只有你我二人，有话但讲无妨。若是连你都不跟我说真话了，朕这皇帝当着还有甚趣味？再是天子之尊，也不能连自家人都容不下。”
李璋叉手道：“官家，此次枢密院变动，外朝或许有官员一时看不出如何重要，诸位宰执心里却是清清楚楚。张茂实和刘永年我自是熟悉，若是可选，我当然也是想这样的人在身边。只是选了他们，只怕会让宰执和帅司臣僚心寒，而且十之八九他们会驳回来。若是依臣之见，还不如从各路选忠谨可靠能干事的中下层臣僚，任谁也没话说。等他们到了京城，官家再重新笼络就是。陛下一定要选亲近的人进来，不如就学秦凤路的将校营，让一人学着那里整训诸班直，学得好了可以外任为将官，强似向枢府塞人。”
张茂实外边传言是真宗皇帝的私生子，刘永年外面传言就是赵祯自己的私生子，当然这只是市井传言，一直在宫里待着的李璋清楚不是，但架不住外面有大臣信啊。赵祯塞这两个人进枢密院跟着他表弟李璋做事，外朝会怎么想？诏旨一定会被封还不说，搞不好还会扯出这些市井传言来，那就更加尴尬。赵祯还是改不了他的老毛病，一见到什么官职有前途，就想着塞亲近的人进去，他以为人人都是李璋跟着徐平学呢。有这份心思，还不如学秦凤路的将校营，把他身边的军官预备队诸班直整训一遍。
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第171章 陇右都护府
李璋回朝之后，经过中书和枢密院数次议事，今冬陕西路的方略定了下来。鄜延和麟府两路不再是战事的主要方向，主要是加强堡寨，招抚周边番部，不主动进攻。陕西路都部署夏守赟移驻渭州，统领泾原和环庆两路兵马，主攻方向是沿马岭水进攻党项在韦州的静塞监军司，次要方向是稳固镇戎军一线，把元昊堵死在天都山里。
秦凤路军事上从陕西路独立出来，撤销经略使司、都部署司、安抚使司、节度使司和观察使司，置陇右都护府，以前经略使安抚使的职权归于陇右都护府之下。下属五军长贰不再兼任部本路钤辖、都监等兵职，直隶于都护府下，成为野战兵团。本路地方军事力量统归于钤辖司，暂以秦州知州兼任本路都钤辖，主要管理野战兵团之外的驻泊禁军。钤辖司下分设各巡检司，或驻州县，或驻堡寨，管理禁军之外的军事力量。征战的指挥权收回枢密院所有，临战由朝廷任命将帅，枢密院授予战事指挥之权。
都护府实际上的职权还是沿自经略安抚使，不过为了把新旧军制区别开来，选了一个两汉时的官名。从此之后，都护府不再有对属下野战各兵团的绝对权力，兵团的军一级正副主官以及其下将一级的正副主官，均得以单独向枢府奏事。只有涉及到战事，由枢密院正式授权给都护府的事务，才须报都护府之后上奏。都护府失去了对属下军队特别是野战大兵团的管理权，但其对战事的指挥权由枢密院授予，不受质疑，在授权范围内也不再需要向枢密院请示之后施行，可以在军令下达之后向枢密院报备。
都护府别设军法司，由枢密院和御史台联合派出巡查御史。隶都护府下，但巡查御史不受都护辖制，统一掌治下各军刑罚，同时兼理地方军事罪案。
至于军事指挥，都护府设置相当机构和官员，由枢密院统一任命，都护有荐举权，但没有直接任命的权力。这一套班子，统一成为军事指挥机构。
随军转运使从都护府独立出来，按都护府所需提供军事物资，大部由都护府提出预先规划，报枢密院和中书指准，由随军转运使施行。紧急情况下都护府可以先要求随军转运使提供物资，向枢密院报备，但紧急情况受到枢密院规例限制。王拱辰由此官升数级，从经略使的属官成了一路主官，与本路正常的转运使并列。
徐平由原秦凤路经略安抚使兼本路都部署兼本路沿边招讨使，改任陇右都护，大部分的军队管理权限都交了出去。即由原经略使司的日常管理，改为了制度化各军管理，帅府不再管理军队的吃喝拉撒，而只管军队的训练、行军、驻防、作战。
这一番改动之后，日常管理靠制度，军事行动靠军令，军令的严肃性大大提�