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排，一切都很正常。只看在进一步追究之后，才发现选举的组织者事先在选票的空白处填上了候选人，而并未向投票人解释可以另选别242 人。没有哪个德国人看出这有什么毛病。但是，每个工会要在分别进行的两个阶段（如果不是更多的话）先把计划送呈盟国批准，那就会使进展缓慢，而政界对于这种程序喷有烦言；然而这种做法是英国工会代表大会和世界工会联合会所赞成的。
缓慢而稳健的发展也有助于消除另一个困难，这个困难是由于想避免从上面强加严谨的框框从而采用允许运动自下而上发展的方法而产生的。由于各州工会组织机构倾向于采取不同的形式，因此不易于互相联合组成较大的工会。在北莱茵一威斯特代利亚州，德国人原来建议把各行各业的工人组成单一的总工会——自由德国工会。管制委员会英方的人力管理处（多半由劳动部的人员所组成）并不赞成，这种反对意见受到了1945 年秋季访向德国的英国工会代表大会代表团的支持。菜茵兰当局转而采用这样的办法，即把各个工业系统的全体工人组织成各种工业工会。在汉诺威地区，以地方为基础组成总工会的做法得到了赞助，而在汉堡则认为应把职员和其他一些领薪水而不是拿工资的雇员分开来各自组成工会。随着时间的推移，这些不同的意见逐步协调，于是1946 年8 月在比勒费尔德召开了代表大会，决定“按区域划分并按职业类别和部门细分的工业自治联合会乃是。。具有最高效能的一种组织形式。”在10 月份又一次召开大会时，英国当局对德国人说，他们欢迎建立占领区一级的工会组织，这个组织具有其本身的特性并在正式的组织基础上向一切工会开放。这就顶示英占区内每个工业系统的各个工会此后将逐步合并为十二个组织系统。除公共事业和运输系统外（铁路工人迫切要成立自己的工会），这一合并过程到1947 年4 月业已完成，于是第一次具有充分代表性的会议那时就在比勒费尔德召开，赞成建立占领区工会联合会，选举了联合会的职员，由老资格的科隆人汉斯·伯克勒任主席。这个机构由代表大会和一个由选举产生的执行委员会组成。代表大会每两年召开一次。
执行委员会在理事会的监督下进行工作。理事会由一名主席及每个有选举权的工会的一名代表组成，联合会的经费来源是由能充分支配本身基金的工会提供捐款。
在美国占领区，重点放在成立“办事处”而不是组织工业工会，这样出现的组织多至一千四百个。美国劳工联合会支持成立工业工会的主张，而产业工会联合会则倾向于集中化。一直到关于自由德国工会的争论已见分晓时为止。1947 年自由德国工会在柏林的选举清楚地说明一个集中的组织机构很可能落到共产党人手中。从此以后，美国当局从不鼓励成立集中的组织转而公开予以否定。此外，他们在这方面还采取了反对在占领区一级建立工会组织的政策，虽然他们同意在1946 年8 月成立由一州一个代表组成的非正式的三人委员会来协调全占领区的工会活动。1949 年三个占领区合并后的统一工会组织最后成立时，据说在执行委员会中英占区的代表人数超过了美、法占领区。但是，大规模的组织缺乏经验究竟达到何种程度还难以肯定，这种大规模组织已使南部占领区处于不利地位，莱茵兰和鲁尔的工业集中也可能与此有些关系，甚至有关人员各人的品质才能也都有影响。“法占区的占领当局不情愿给予工会任何真正的自由，但被说服在1946 年9 月颁布一项命令，允许以一个工业为基础组织工会，但只能到州一级为止，而“一般工人的”工会则特别予以禁止。各工会组织之间的接触受到世界工会联合会的鼓励，但世界工联日益为共产党人所控制，它希望夺取工会运动，使之成为谋求统治的一种斗争工具。这就置西方国家占领区当局于进退两难的境地；他们不能十分有效地禁止占领区之间的接触，各工会声称希望有这种接触；而占领当局则十分明白它所包藏的危险。在这个问题上，西德领导人无愧于工人们对他们的信任。在几次占领区间会议召开的过程中，他们成功地做到不为自由德国立会所诱惑，没有中计使谈判破裂。
各占领区的工会会员迅速增加，但到1947 年，会员总数仍然是八百万名左右，而工人人口却已接近二千七百万。这种增长对工会运动的作用究竟应该是什么引起了争论。盟国管制委员会在1945 年10 月12 日的第十四号指令中继续推行纳粹的工资冻结措施，虽然承认有244 必要作某些调整。工会一心想避免再次发生1922—1923 年那制通货膨胀，对此措施表示热烈欢迎。
盟国管制委员会还在1946 年1 月26 日颁布第二十六号指令，规定每日工作时间为八小时，每周为四十八小时。不过，大多数工厂总是因为缺乏燃料而缩短开工时间，相对来说工作时间就成为不太重要的问题了；同时，即使企业单位能够支付较高的工资（事实上是付不出的），但由于很多交易是通过物物交换的方式进行的，因此工资水平几乎成为无关紧要的事了。凡此种种，使得工会在签订集体合同确定工资和工作条件方面很难发挥作用。这方面的工作，在英国人看来，或在某种程度上在美国人看来，乃是工会的主要职能。
此外，在国家不加干预的情况下通过自由协商来确定工资标准，这个问题在德国还是陌生的，因为在1933 年之前，工资标准就早已通过法令规定下来了。工会一向习惯于依靠强制仲裁的办法求得国家的支持，甚至在劳资双方已事先达成协议的地方也是如此。正是在这种情况下，西部有人提出一种要求，要把工会与正在产生的各种政治和社会发展联系起来，就象苏占区内的自由德国工会那样。事实上，在许多领域内，已经为工会会员参加各种咨询委员会（例如非纳粹化咨询委员会）和参加控制煤炭与钢铁工业的各种临时组织作好了准备。但因害怕它们同国家机器联系得过于密切，害怕重新卷入好容易才摆脱掉的党派政治，从而损害工会的独立性，所以在公共生活的许多方面，他们在进一步行动上以及在给予工会以一种法定地位上，都有点迟疑不决。这种迟疑不决的原因常常不能为德国人所理解，结果他们对英美管制当局产生了某种不服从管制的情况。
工会施加主要影响的领域是参与联合决定或共同决定。这同德国在1919年到1933 年就已盛行而在投降后又开始在各地自发出现的工厂委员会运动密切相连。工厂委员会由一个工厂里全体人员（雇主除外）选出，所以通常包括不止一个工会的成员。这样，按照传统和章程，工厂委员会在某种程度上成为工会的竞争对手，也必然成为以一个工业为基础组成的工会的竞争对手。英国人和美国人担心工广委员会可能落入左翼分子的手中，而且可能建成一种与效忠的工会相竞争的组织；俄国人则把工厂委员会视为增进工人阶级团结的一种手段。如何对待工厂委员会的向题被迫提出来了，因为有些委员会的成员，按特有的德国方式迫切要求象魏鸩共和国时湖那样确定该组织的法律地位，于是盥自管制委员会柱1946 年1 月10 日的第二十二号法令中对此作了规定；工广委员会的组成不是强制性的，按照法令要求，其明确的权利与职能只限于在工厂一级主持劳资双方谈判。但为了防止两种形式的组织发生冲突，法令坚持要工厂委员会与工会密切合作；西部的工会由于同样的原因，企图通过公布一项与个别雇主签订的“模范协议”来确定工厂委员会的地位，并且开展活动来保证工会会员在工厂委员会内取得席位。这样就使共产党人的希望落了空，他们原来想利用工厂委员会去重新取得因受工会运动发展的影响而被剥夺了的对工人的控制。然而英方的人力管理处担心，在德国组织起来的劳工事业可能因工厂委员会的发展而遭到削弱，并非获得加强，事实证明这种忧虑是有些道理的。“你们的工厂委员会不是从工会运动中产生的，。。〔它们〕是依靠本身的权利，根据一项法令并在该项法令的。。培植下建立起来的，因而在你们面前提出了一个问题，要在你们的组织上进行移花接木。”德国工会联合会成功地把工厂委员会置于恰如其分的严密控制之下，但工厂委员会仍然是在单个工厂内照管工人利益的组织，而工会在一般工人看来则是在高一级起作用的外部组织，使人感觉到它主要是收集捐款的。同时，工会的利害关系所在及其对雇主的不信任导致它要求获得的管理权力，远远超过英国工会参与共同协商的权力范围。在英国当局看来，这又是危险的，而且野心太大了。德国人却回答说：情况有所不同，英国制度的用意是信赖雇主们的诚意，而这种情赖在德国是不存在的。
这种心情在汉斯·伯克勒于上面提到的会议上回答卢斯先生的话里作了很好的说明：我们谈到工人在作出决定时应享受平等待遇，并非是空喊口号。我们想争取这种平等是有其最紧迫和最现实的理由的。我们毕竟生活在二十世纪这个充满前所未有的事件的时代里。工人再也不愿容忍任人摆布的境遇了。必须记住，两次大战及其产生的后果把我们德国经济的缺陷完全暴露了出来。把我国人民和全世界引入两次大战并造成如此可怕后果的，并不是一个好的领导——不管是政治领导还是经济领导。既然我们总是被迫承认德国的雇主阶级目光短浅、顽固不化，既然我们下定决心不再被引进我刚才说到的那种可怕的情景中去，田此我们迫切要求在这方面取得我们的权利。正因为我们认识到这一点，我们决不会象我们雇主那样心胸狭窄、顽固不化、目光短浅。
根据“模范协定”，要同工厂委员会协商的不仅是有关工资、福利和工作条件等问题，而且包括人员配备和晋级提升等一切问题，协定还要求雇主向工厂委员会就生产程序和生产计划提供定期报告，并让工厂委员会查看公司的帐目。这些权利后来进一步得到扩大，在非卡特尔化的工业中更是如此；“联合决定”在战后己取代了工业的社会化。成为西德有组织的劳工所主要关心的事了。
它虽然不完全受到雇主的欢迎，但在德国经济恢复时期确实有助于避免劳工的骚动。要不是这样，可能容易出现持续坚持提高工资的要求。
1946—1947 年冬，由于工会十分清醒地认识到当时的反抗只对共产党人有利，所以它们对工人们施加了一种可贵的起抑制作用的影响。但是，为了保持对会员的影响，它们不能落得个唯命是从地与盟国消极合作的名声。的确，从很早的时候起，工会就坚持不懈地要求改变盟国的政策。工会发出了下列呼吁：停止拆毁可以用于和平目的的工厂，彻底整顿粮食分配机构，迅速追返战俘，把行政职权交还德国当局。如果认为因为这些工人是反纳粹的，是反共的，他们甚至在有关工业组织问题上也和英美人意见一致，这将是一个错误。恰恰相反，他们同别人一样热衷于使自己的国家从盟国的控制下解放出来，而对于上述那些问题，他们